El seguimiento y la evaluación de políticas públicas son elementos esenciales para la administración pública, ya que permiten la retroalimentación constante para la toma decisiones orientadas a la construcción de un futuro próspero para los colombianos. En este sentido, desde la década de los noventa se han realizado grandes esfuerzos por crear, articular, mantener, expandir, estandarizar y fortalecer un sistema que le permita al Gobierno Nacional velar por el cumplimiento de sus metas.
El fruto de este arduo trabajo es el Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (Sinergia) del Departamento Nacional de Planeación, el cual cuenta con dos grandes pilares: Sinergia Seguimiento y Sinergia Evaluaciones. A partir de un modelo general arraigado en la literatura académica, Sinergia ha venido adaptándose a las realidades, retos y necesidades del país. Para cada componente se plantean fases con áreas de competencia secuenciales y rigurosamente delimitadas, que garantizan el adecuado cumplimiento de las labores de seguimiento y evaluación.
Finalmente, se definen una serie de actividades que aseguran que en el día a día se presente una aplicación óptima, homogénea y ordenada de los pasos necesarios para lograr los objetivos misionales de la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas. Dada la complejidad de los retos trazados, hemos decidido desarrollar una serie de guías metodológicas destinadas a profundizar en los múltiples aspectos que atañen a la construcción y adecuada implementación de modelos de seguimiento y evaluación. Todo ello con el ánimo de contribuir al fortalecimiento de la cultura de la gestión pública orientada a resultados en Colombia.
En la presente guía se ha intentado plasmar con la mayor claridad y detalle posible las bases conceptuales, construcción, actividades y productos propios de los procesos de seguimiento y evaluación, con el objetivo de familiarizar al lector con la tarea que se viene adelantando en pos de conseguir una administración pública efectiva, eficaz y de calidad, capaz de encaminar al país en la senda del desarrollo sostenible. De igual forma, este documento fue diseñado para servir de insumo a que lo anterior es particularmente relevante para aquellas políticas priorizadas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el cual se constituye en la carta de navegación del Ejecutivo a lo largo del periodo de gobierno.
Precisamente este rol protagónico del PND, hace que sea de suma importancia velar por su adecuada ejecución con el fin de garantizar que el accionar del Estado se refleje en resultados tangibles, que en efecto contribuyan a mejorar las condiciones socioeconómicas de la población. En efecto, el seguimiento a los resultados del PND, además de retroalimentar el ciclo de la política pública, provee información permanente sobre el avance en la implementación de una intervención específica contrastando los resultados logrados frente a las metas propuestas. Esto le permite generar oportunamente alertas tempranas para la toma de los correctivos necesarios que conlleven al logro efectivo de las metas planteadas.
De allí que el continuo avance de Sinergia en los temas de seguimiento a las políticas públicas contribuya al mejoramiento continuo de la administración pública y a la consolidación del modelo de gobernabilidad, a través de una rendición de cuentas transparente y clave dentro de las prácticas del buen gobierno.
En lo concerniente a evaluaciones, a partir de la priorización de una serie de intervenciones estratégicas a ser evaluadas en una vigencia, el proceso se encamina a la realización de un ejercicio metodológicamente riguroso sobre uno o varios eslabones de la cadena de valor de la intervención seleccionada, con el ánimo de generar recomendaciones orientadas a mejorar el diseño, la implementación, la ejecución y los efectos de un plan, política, programa o proyecto.
La práctica del seguimiento y evaluación de las políticas públicas, adoptada por Colombia desde los años noventa, hace parte del enfoque de la Nueva Gerencia Pública (NGP) que surge en el marco de las reformas del Estado implementadas en el país en las dos últimas décadas del siglo XX. Este enfoque, inspirado en los modelos del sector privado, parte de definir a los administradores públicos como gerentes que deben hacer eficiente el gasto y maximizar el valor público de las intervenciones estatales (DNP, 2009). En este sentido, la historia del seguimiento y evaluación en el país tiene su origen en la Constitución Política de 1991, donde se establece en el título XII (Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública), capitulo II (De los Planes de Desarrollo), articulo 343 que la entidad nacional de planeación tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública.
A su vez y como resultado del mandato constitucional, la Ley 152 de 1994 en el artículo 29 señaló que: "corresponde al Departamento Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación, diseñar y organizar los sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, y señalar los responsables, términos y condiciones para realizar la evaluación. Dichos sistemas tendrán en cuenta el cumplimiento de las metas, la cobertura y calidad de los servicios y los costos unitarios, y establecerán los procedimientos y obligaciones para el suministro de la información por parte de las entidades" .
GESTIÓN PÚBLICA ORIENTADA A RESULTADOS
Colombia, ha adoptado el modelo de Gestión Pública Orientada a Resultados -GPOR, el cual, pone énfasis en los resultados y no solo en los procedimientos, y tiene en cuenta el valor agregado que generan las políticas públicas y las acciones implementadas por la administración pública.
Lo anterior implica que deben ser consistentes y coherentes los objetivos estratégicos que se planteen, los resultados de país y los planes de cada uno de los sectores y entidades, al facilitar la coordinación eficiente de los recursos y mejorar el proceso de toma de decisiones de política pública.
Este modelo utiliza la cadena de valor como estructura fundamental para la representación de los proyectos de inversión que son, la herramienta de planeación a través de la se materializan las políticas públicas. Para mayor información sobre cadena de valor por favor puede consultar https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Guia%207%20Pasos%20Mayo%2027%202013%20CV.pdf
Cadena de valor
Los
objetivos se logran a través de la identificación de:
Los
insumos son los factores productivos, bienes o servicios con los que se
cuenta para la generación de valor. Éstos pueden ser de tipo financiero,
humano, jurídico, de capital, etc (Ejm. Oficina de atención a víctimas).
Las actividades son el conjunto de procesos u
operaciones mediante los cuales se genera valor al utilizar los insumos, dando
lugar a un producto determinado (Ejm. Jornadas de atención a víctimas).
Los productos son los bienes y servicios
provistos por el Estado que se obtienen de la transformación de los insumos a
través de la ejecución de las actividades (Ejm. Asesorías sicosociales,
jurídicas y de orientación en general).
Los resultados son los efectos relacionados con
la intervención pública, una vez se han consumido los productos provistos por
ésta. Los efectos pueden ser intencionales o no y/o atribuibles o no a la
intervención pública (Ejm. Avance de las víctimas en la reparación integral).
Los impactos son los efectos exclusivamente
atribuibles a la intervención pública (Víctimas vinculadas a programas
sicosociales, y a la oferta estatal).
Fuente: DNP-DSEPP
2013
EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA
La evaluación se realiza entonces, como una investigación objetiva aplicada a alguno de los diferentes eslabones de la cadena de valor, cuya finalidad es mejorar el diseño, la implementación, la ejecución, y los efectos de una política, plan, programa o proyecto, a través de la toma de decisiones.
El proceso de seguimiento permite al gobierno: i) generar alertas tempranas para alcanzar sus metas, ii) producir información pertinente para la acertada toma de decisiones de política pública, reduciendo la incertidumbre y aumentando las evidencias, iii) incrementar la transparencia y fortalecer el proceso de rendición de cuentas, iv) evaluar el desempeño de ministerios y agencias de Gobierno.
Para contar con un adecuado sistema de seguimiento a políticas públicas es necesario aplicar el marco conceptual y operativo expuesto, a través de una serie de pasos enmarcados en tres fases.
- Fase I: Construcción del sistema de seguimiento a metas.
- Fase II: Actividades del proceso de seguimiento.
- Fase III: Productos del proceso de seguimiento.
En la primera fase se construye el sistema de seguimiento a partir de la formulación de las políticas públicas estratégicas en el PND. Planes de desarrollo territoriales y Planes de Acción Territorial. En una segunda fase, se realizan las actividades del proceso de seguimiento entre las que se encuentran el registro, reporte y análisis de la información. Finalmente, se elaboran productos como balances de resultados, informes, y procesos de rendición de cuentas que permiten mejorar el proceso de generación de valor público.
¿Qué es un indicador?
Un indicador es una representación cuantitativa que permite verificar objetivamente información sobre las características, cambios o fenómenos de la realidad. En las políticas públicas, es una herramienta que entrega información cuantitativa respecto al logro en la entrega de los productos (bienes o servicios) o la generación de resultados, pudiendo cubrir aspectos cuantitativos o cualitativos de este logro.
¿Por qué son importantes los indicadores?
Las variables clave a las que se les hace seguimiento periódico se expresan mediante indicadores, es decir, señales que comunican o ponen de manifiesto dinámicas relevantes. Los indicadores se convierten en la piedra angular del seguimiento al construirse en rasgos observables que pueden ser medidos y verificados de forma objetiva.
Tipos de Evaluaciones
El esquema de evaluación adoptado por el
Gobierno Nacional, que se entiende bajo el modelo de la Gestión Pública
Orientada a Resultados GPOR, el cual está dirigido a saber qué se hace, qué se
logra y cuál es su efecto en la población, es decir la creación de valor
público. En este espacio encontrará, la explicación del proceso de evaluación,
entre otros documentos que le permitirán informarse detalladamente sobre cómo
se está realizando este proceso desde el Departamento Nacional de Planeación.
1. Evaluación ejecutiva, es aquella que establece análisis y propuestas específicas de ajustes sobre los aspectos del programa o política. Es decir, su diseño, resultados, insumos, manejo operativo, estructura organizacional, actividades de direccionamiento y control.
2. Evaluación de operaciones, analiza de manera sistemática la forma en que opera una intervención pública y cómo sus procesos conducen al logro de sus objetivos. Identifica las relaciones que cada actividad requiere para producir un bien o servicio.
3. Evaluación institucional, permite analizar y valorar un programa o política, tomando como marco de referencia, el arreglo institucional en el que opera. Estudia las razones por las cuales falla la capacidad institucional de una intervención, para brindar los insumos para mejorar la gestión y proveer de forma más efectiva los bienes o los servicios.
4. Evaluación de resultados, determina los efectos intencionales o no de la intervención pública una vez consumidos los productos. Estos efectos deben estar relacionados con la intervención pública.
5. Evaluación de impacto, identifica los efectos exclusivamente atribuibles a la intervención pública. La medición permite cuantificar y verificar la relación de causalidad entre la intervención pública y el resultado. DNP; 2014; P. 40).